De blinde vlek van inburgering: gemeente heeft weinig zicht op of het statushouders aan werk helpt
De gemeente Den Haag investeert veel in de begeleiding van statushouders naar werk. Maar werkt die begeleiding ook? Dat blijkt lastig vast te stellen. D66 en de VVD willen bovendien meer inzicht in wat de aanpak oplevert.
“We moeten statushouders niet zien als dossiers, maar als mensen met een eigen verhaal, mogelijkheden én soms ook belemmeringen,” zegt casemanager Inburgering Omar Haddad* op het Haagse stadskantoor aan de Fruitweg. Vier jaar geleden kwam hij zelf als migrant naar Nederland, inmiddels begeleidt hij statushouders bij hun inburgering. “Maatwerk is de kracht van onze aanpak,” vertelt Haddad. “We proberen iedere statushouder zo goed mogelijk individueel te begeleiden.” Om die persoonlijke begeleiding mogelijk te maken, groeide de afdeling Inburgering de afgelopen jaren van ongeveer twintig naar zeventig casemanagers.
“Vanaf het eerste gesprek staat participatie centraal,” legt hij uit. “Wij willen niet eerst de taal afronden en daarna pas beginnen met werk, maar willen beide trajecten zo veel mogelijk combineren.” Het inburgeringstraject begint daarom met een uitgebreide intake. Daarin kijkt de gemeente niet alleen naar iemands werkervaring, opleiding en gezondheid, maar ook naar de arbeidswensen en het beroep dat iemand in Nederland voor ogen heeft. Op basis van de intake en een taaltoets bepaalt de gemeente welke leerroute het beste past. Binnen tien weken worden de uitkomsten vastgelegd in een Persoonlijk Plan Inburgering en Participatie (PIP). Haddad ziet dat plan als een overeenkomst tussen de gemeente en de statushouder. “Het PIP beschrijft niet alleen wat wij aanbieden, maar ook welke inspanningen wij van de statushouder verwachten.”
Nieuwe koers
De manier waarop Den Haag statushouders begeleidt, vloeit voort uit de Wet inburgering die in 2022 in werking trad. Sindsdien hebben gemeenten de opdracht statushouders vanaf het begin actief naar participatie en werk te begeleiden. Aanleiding voor die wetswijziging was de achterblijvende arbeidsmarktparticipatie van statushouders. In 2023 was voor 47 procent van de statushouders die in 2014 een verblijfsvergunning kregen werk de belangrijkste bron van inkomsten, schreef de Algemene Rekenkamer begin dit jaar in haar rapport ‘Onbenut potentieel’. Voor de totale bevolking lag dat aandeel op 73 procent. Ook slaagde maar 33 procent van de statushouders binnen de gestelde termijn voor het inburgeringsexamen en deed slechts 2 procent dat op het beoogde taalniveau.
Er wordt niet systematisch geregistreerd in hoeverre statushouders zonder bijstandsuitkering betaald werk verrichten
Vluchtelingen die een ‘verblijfsvergunning asiel’ hebben gekregen, moeten nog steeds de taal leren en kennis opdoen van de Nederlandse samenleving. Het doel is dat statushouders zo snel mogelijk volwaardig meedoen in de samenleving, bij voorkeur via betaald werk. Waar statushouders onder de vorige wet grotendeels op zichzelf waren aangewezen, legt de nieuwe wet de regie weer bij gemeenten. Tijdens het inburgeringstraject moeten gemeenten statushouders persoonlijk begeleiden en hun voortgang volgen, zodat zij kunnen beoordelen of bijsturing nodig is.
In de praktijk blijkt het combineren van taalverwerving en arbeidsparticipatie weerbarstig. Taal is een belangrijke belemmering, zegt Haddad. “We kampen met landelijke problemen, zoals een tekort aan taaldocenten. Ook als iemand het beoogde taalniveau wel haalt, betekent dat nog niet dat hij de vaktaal op de werkvloer beheerst. Sommige werkgevers vinden dat een risico.” Onzekerheid is een andere belemmering, zowel voor statushouders als voor werkgevers. Voor statushouders met mentale problemen is de combinatie van intensief taalonderwijs en werken niet altijd haalbaar. Werkgevers willen weten waar ze aan toe zijn, maar soms sluiten opvanglocaties of worden statushouders overgeplaatst naar een andere gemeente. “Als werkgevers tijd en energie steken in nieuwe medewerkers, willen zij ook zekerheid hebben dat die investering niet voor niets is,” zegt Haddad.
Werkt het ook?
Juist omdat de begeleiding in de praktijk complex is, rijst de vraag hoe de gemeente beoordeelt of haar aanpak naar werk daadwerkelijk oplevert wat ermee wordt beoogd. Om die vraag te beantwoorden legde deze krant een reeks vragen voor aan de toenmalig verantwoordelijk wethouder Mariëlle Vavier (Pro).
Vavier laat weten dat de gemeente op dit moment zo’n 2600 statushouders begeleidt. Van hen is 58 procent volledig en 10 procent gedeeltelijk afhankelijk van een bijstandsuitkering; 32 procent heeft geen bijstandsuitkering. Ze noemt daarbij geen concrete doelstellingen of streefwaarden, waardoor onduidelijk is hoe deze cijfers moeten worden geïnterpreteerd. Voor statushouders zonder bijstandsuitkering is de arbeidsmarktstatus bovendien grotendeels onbekend. “Er wordt niet systematisch geregistreerd in hoeverre zij betaald werk verrichten.”
Het verbaast me niet dat gemeentelijke registraties niet altijd volledig zijn
Volgens Vavier ontbreekt daarvoor een juridische grondslag. Op grond van de Wet SUWI* heeft de gemeente geen volledig zicht op statushouders die geen bijstandsuitkering ontvangen en kan zij voor deze groep geen inzicht geven in arbeidsparticipatie.
Ook de vraag hoeveel statushouders uit 2022 en 2023 één, twee en drie jaar na de start van hun inburgering werken of een opleiding volgen, blijft onbeantwoord. Daardoor blijft onduidelijk hoe de gemeente de ontwikkeling van statushouders over langere tijd volgt en op basis van welke informatie zij vaststelt of bijsturing nodig is.
Vavier geeft aan dat de gemeente de inburgering monitort via interne monitoring, landelijke registratiesystemen en signalen uit de uitvoering. Daarbij kijkt de gemeente onder meer naar de voortgang binnen het persoonlijk inburgeringsplan (PIP), deelname aan trajecten richting werk of opleiding en – voor statushouders met een bijstandsuitkering – uitstroom naar werk. Hieruit blijkt vooral hoe de gemeente individuele statushouders en lopende trajecten volgt. Maar welke indicatoren de gemeente gebruikt om de resultaten van haar beleid als geheel te beoordelen en welke resultaten daarbij als maatstaf gelden, maakt Vavier niet duidelijk.
Expert
Roxy Damen, postdoctoraal onderzoeker van het Rotterdamse inburgeringsbeleid aan de Erasmus Universiteit, zegt dat het haar niet verbaast dat gemeentelijke registraties niet altijd volledig zijn. Gemeenten registreren gegevens over inburgeraars, maar de kwaliteit en actualiteit van die registraties verschillen volgens haar per gemeente.
Niettemin benadrukt ze het belang van monitoren. Voor haar onderzoek in Rotterdam gebruikt zij daarom geen gemeentelijke registraties, maar CBS-datasets. Daarmee kun je per nieuwe groep statushouders onder meer volgen hoeveel statushouders werken, een uitkering ontvangen en hoe die ontwikkeling zich in de tijd voltrekt. Zonder CBS-data of meer gedetailleerde gemeentelijke registraties ben je volgens Damen vooral aangewezen op kwalitatieve informatie uit de uitvoering, zoals verslagen van casemanagers of casusbesprekingen. “Op basis daarvan kun je ook iets zeggen over hoe het gaat. Maar als je gemeentelijke ontwikkelingen wilt volgen en toetsen, heb je een grotere dataset nodig.” Ze wijst op de Rotterdamse Monitor Inburgering die beschrijvende statistieken bevat en, uitgesplitst naar statushouders en arbeidsmigranten, laat zien hoe het gaat met werk. “Dat zijn ook de soort cijfers die je voor Den Haag zou willen zien.”
Wat leveren al dat geld en al die inzet op?
Toch blijft het volgens Damen lastig om harde uitspraken te doen over effectiviteit. Dat begint al met de vraag wat je onder effectiviteit verstaat. “De gemeente zal eerst moeten bepalen wanneer zij vindt dat het beleid succesvol is. Is dat wanneer mensen voldoen aan de wettelijke eisen, of wanneer zij volwaardig deelnemen aan de samenleving? En hoe definieer je dat? Als onderzoekers spreken wij dan ook over relatieve effectiviteit, waarbij je kwantitatieve gegevens combineert met kwalitatieve informatie om een zo goed mogelijk beeld te krijgen.” Op basis van de beantwoording die Damen heeft ingezien, krijgt zij de indruk dat Den Haag vooral kwalitatief monitort, terwijl de kwantitatieve monitoring minder ver ontwikkeld lijkt.
Politieke vraag
De bevindingen leggen ook een politieke vraag bloot: beschikt de gemeente over voldoende informatie om haar eigen inburgeringsbeleid te kunnen beoordelen? Fractievoorzitter van D66 Yousef Assad vindt dat de gemeente inzicht moet hebben in de resultaten van haar inburgeringsbeleid om de effectiviteit ervan vast te stellen. “Op die manier kun je beoordelen of de begeleiding aansluit bij wat mensen nodig hebben,” zegt hij, “en of de inzet van de gemeente daadwerkelijk bijdraagt aan een goede start in Den Haag.” Volgens Assad gaat het niet om het verzamelen van gegevens op zichzelf, maar om inzicht te krijgen in wat werkt en wat beter kan.
Op het Stadskantoor Fruitweg begeleidt de gemeente Den Haag statushouders bij hun inburgering. (DHC/Fadel Dawod)
Ook de VVD vindt dat de gemeente beter zicht moet hebben op wat de begeleiding van statushouders oplevert. Volgens een woordvoerder moet duidelijk worden ‘wat al dat geld en al die inzet opleveren’ en moet de gemeente kunnen vaststellen hoeveel mensen een baan vinden, of ze die vasthouden en wat de begeleiding per instrument kost. Registratie is daarbij voor de VVD eveneens geen doel op zich, maar moet de gemeenteraad wel inzicht geven in wat het beleid oplevert.
Hart voor Den Haag, de grootste partij in de gemeenteraad, wilde tijdens de coalitieonderhandelingen niet meewerken aan dit artikel. Daarna is het niet ingegaan op een verzoek om een reactie.
Leren van beleid
Dat de gemeente moet kunnen vaststellen wat haar begeleiding van statushouders naar werk oplevert, daarover zijn D66 en de VVD het eens. Maar op basis van welke informatie de gemeente zelf beoordeelt of haar begeleiding effectief is, blijft onduidelijk. Volgens onderzoeker Roxy Damen kunnen gemeenten hun inzicht verbeteren door registraties goed te structureren en te combineren met CBS-data. Zo kun je ontwikkelingen analyseren en beleid systematisch evalueren. “Om te kunnen leren en bijsturen, heb je informatie nodig over hoe het beleid uitpakt,” stelt zij. “Hoe meer relevante informatie beschikbaar is, hoe beter gemeenten regie kunnen voeren.”
Dat sluit aan bij het coalitieakkoord van het nieuwe Haagse college van Hart voor Den Haag, VVD, Denk en CDA. Daarin spreekt het college de ambitie uit om statushouders sneller naar werk te begeleiden én participatiebeleid systematisch te monitoren en op effectiviteit te beoordelen. Daarvoor zal de gemeente eerst moeten bepalen welke informatie nodig is om de resultaten van haar begeleiding daadwerkelijk inzichtelijk te maken.
* Vanwege de gevoeligheden rondom statushouders en asiel wil de casemanager niet met zijn echte naam in de krant. Die is bekend bij de redactie.
* De Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen (Wet SUWI) regelt de samenwerking tussen onder meer het UWV en gemeenten bij de uitvoering van de sociale zekerheid en de dienstverlening op het gebied van werk en inkomen. Ook bevat de wet bepalingen over de onderlinge uitwisseling van gegevens, waarbij alleen gegevens mogen worden verstrekt die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van de wettelijke taken.
Dit artikel is mede mogelijk gemaakt door financiering van de Stichting Luis in de Pels.
De redactie biedt u dit artikel gratis aan. Meer Haagse artikelen? Neem een (proef)abonnement op weekkrant Den Haag Centraal. Elke donderdag in de bus. De krant is ook verkrijgbaar bij onze verkooppunten.
