Gemeente komt eigen afspraak niet na en heeft geen zicht op inhuur externen
Van de grote steden leunt Den Haag het zwaarst op het inhuren van externe krachten. Al sinds de jaren negentig wordt gewaarschuwd voor de risico’s hiervan, maar de gemeente houdt zich niet aan haar eigen afspraken op dit gebied.
Voor de fouten bij de bouw van cultuurgebouw Amare zijn veel oorzaken aangewezen, maar een ervan blijft onderbelicht: het projectteam achter het cultuurpaleis bestond voor een belangrijk deel uit externen. Uit de raadsenquête over Amare blijkt dat het team ambtenaren onvoldoende informeerde, notulen naderhand aanpaste en verslagen van belangrijke vergaderingen niet deelde. Een ‘niet transparante werkwijze’, aldus de onderzoekers, waarbij de gemeente de belangen van de Haagse burger uit het oog verloor. Met als gevolg een project dat tientallen miljoenen euro’s duurder uitviel dan begroot en gedeeltelijk niet voldoet aan het programma van eisen.
Van de vier grote steden blijkt Den Haag verreweg het zwaarst te leunen op externe krachten. In 2022 gaf de gemeente minstens 95 miljoen euro uit aan extern ingehuurd personeel, ruim 17 procent van de totale loonkosten en twee keer zoveel als oorspronkelijk begroot. Uit de jaarrekeningen blijkt dat de gemeente al jaren in deze mate afhankelijk is van inhuur. Dit tot onvrede van de gemeenteraad, die in 2020 al een motie aannam om de externe inhuur ‘zoveel als mogelijk’ te beperken.
Waarschuwingen
Het debacle van de samenwerking met externen bij Amare kwam niet uit de lucht vallen. Sinds 1999 wordt op het stadhuis al gewaarschuwd voor de risico’s van externe inhuur. De gemeente concludeerde destijds in een eigen onderzoek dat zij geen inzicht had in de kwaliteit van het inhuurproces. Zij wist niet waarom externen werden ingehuurd, of de uitgaven aan inhuur binnen de perken bleven en of de beoogde doelen werden behaald. Met als mogelijk gevolg te hoge kosten en een kwalitatief minder goede gemeentelijke dienstverlening. De onderzoekers pleitten daarom voor een meer ‘gestructureerde’ aanpak. Een onderdeel daarvan was het ‘systematisch’ evalueren van inhuuropdrachten en dat vervolgens documenteren.
Evaluatie is inderdaad belangrijk, zegt Coen Modderman, hoogleraar recht in de decentrale overheden aan de Open Universiteit. “Bij de inhuur van externen gaat publiek geld naar een commerciële externe partij. Je wilt er scherp op zijn dat het dan op een goede manier besteed wordt.”
Met de vraag wat externe inhuur nou oplevert, is weinig gedaan
Maar in de praktijk komt daar op het IJspaleis weinig van terecht. Met een Woo-verzoek vroeg deze krant alle evaluaties sinds 2017 op van de afdelingen en bestuurders die verantwoordelijk zijn voor het evalueren van het inhuurproces. De oogst is zeer mager. De incidentele stukken waarin externe inhuur tegen het licht wordt houden, gaan uitsluitend over de kosten. Vragen over de kwaliteit van het werk en de gevolgen voor de gemeente – bijvoorbeeld of cruciale kennis binnenboord blijft en het publieke belang voldoende beschermd is – zijn in de afgelopen zes jaar nooit gesteld, laat staan beantwoord.
“We hadden veel discussies over de kosten van externe inhuur en hoe we die moesten terugdringen,” vertelt oud-raadslid Peter Bos, die tussen 2014 en 2018 vanuit een speciale raadscommissie het financieel beheer van de gemeente controleerde. “Maar met de vraag wat de externe inhuur nou oplevert, is weinig gedaan.”
“Zowel de raad als het college praten met name over de kosten van externe inhuur,” zegt Maarten De Vuyst, de huidige voorzitter van de commissie waar Bos deel van uitmaakte. “Raadsleden stellen ook regelmatig de vraag waarom we zo afhankelijk zijn van externen. Maar het debat gaat eigenlijk niet over andere risico’s dan die afhankelijkheid.”
Evaluatieplicht
Dat is extra opmerkelijk omdat de gemeente in 2017 expliciet besloot meer te gaan evalueren. Uit een intern onderzoek uit 2016 was gebleken dat de problemen uit 1999 nog steeds bestonden. Het ontbrak op het stadhuis aan een gestructureerde aanpak rondom externe inhuur. Wederom werd er gepleit voor een ‘systematische evaluatie’.
De gemeente legde daarom een evaluatieplicht vast in het zogeheten ‘concernkader externe inhuur’. De ‘inzet van de externe medewerker’ zou voortaan geëvalueerd worden. De hoofden van de verschillende gemeentelijke diensten moesten vervolgens verantwoording afleggen ‘over het geheel aan inhuuropdrachten binnen een Dienst’. De adjunct-directeur personeel en organisatie (P&O) werd op zijn beurt verantwoordelijk voor een ‘gemeentebrede rapportage’ over externe inhuur.
Het debat gaat niet over andere risico’s dan afhankelijkheid
Maar uit de opgevraagde documenten blijkt dat slechtst een van de negen diensten in de afgelopen zes jaar verantwoording heeft afgelegd over ‘het geheel aan inhuuropdrachten’, namelijk de dienst Onderwijs, Cultuur en Welzijn. Die verantwoording ging bovendien alleen over de kosten, en niet over de kwaliteit van de externe inhuur. De ‘gemeentebrede rapportage’ van de afdeling P&O komt neer op één alinea in de jaarrekening, soms niet meer dan een handvol zinnen.
Ook van andere maatregelen die de gemeente in 2017 aankondigde om meer controle te krijgen komt in de praktijk weinig terecht. Uit intern onderzoek was destijds gebleken dat de gemeente achteraf eigenlijk geen idee had ‘hoe feitelijk de afwegingen’ waren die leidden tot een inhuuropdracht. Daarom werd in het eerdergenoemde concernkader afgesproken deze afwegingen voortaan te registreren. Voor elke externe klus moest de opdrachtgever een vijftal vragen beantwoorden, bijvoorbeeld of de taak ook uitgevoerd had kunnen worden door gemeentepersoneel.
Deze krant vroeg de afwegingen op die ambtenaren tussen 1 juli en 31 december 2022 registreerden. Daaruit blijkt dat de gemeente slechts een van de vijf vragen systematisch beantwoordt, namelijk de reden voor inhuur. Ambtenaren hoeven alleen aan te vinken waarom ze een externe kracht nodig hebben, bijvoorbeeld vanwege diens expertise of omdat het niet lukt een bepaalde vacature te vervullen. Inzicht in hoe ‘feitelijk’ de afwegingen zijn gemaakt, levert zo’n vinkje niet op. Zodoende kan de gemeente bijvoorbeeld niet onderzoeken waarom bepaalde inhuuropdrachten niet met eigen personeel opgelost kunnen worden.
‘Aanname’
Volgens de ambtenarij zelf is er niets aan de hand. De gemeente laat weten dat zij in 2017 ‘de aanname’ heeft gedaan dat ze alleen de reden van inhuur hoeft vast te leggen, en niet de vier andere vragen uit het concernkader hoeft te beantwoorden. Mirjam Westgeest, directeur P&O, houdt dat vol. “In de bijlage van het concernkader lees je dat alleen de reden van inhuur geregistreerd hoeft te worden,” zegt ze tijdens een digitaal interview. Een opmerkelijke redenering, aangezien het concernkader duidelijk specificeert dat er vijf vragen beantwoord en geregistreerd moeten worden. De zin in de bijlage waar Westgeest naar verwijst, biedt slechts extra toelichting bij een van die vragen.
Westgeest denkt dat de gemeente voldoende zicht heeft op externe inhuur. “Vergis je niet hoor. Wij hebben een speciaal bureau voor de externe inhuur dat de kwaliteit van het inhuurproces bewaakt. Daarmee hebben wij echt grote controle.”
Dat dit niet hetzelfde is als een evaluatie, erkent ze. In het gesprek stelt ze dat de gemeente een kwalitatieve controle van de inhuur doet in de halfjaarlijkse ‘HR-monitor’. Maar dat blijkt na afloop van het interview toch niet te kloppen, zo erkent een woordvoerder.
We moeten nadenken over de organisatie, zodat kennis niet wegvloeit uit de overheid
Westgeest heeft er niettemin alle vertrouwen in dat het publieke belang voldoende beschermd wordt tijdens inhuuropdrachten. “De grote ‘gamechanger’ was niet het concernkader uit 2017. Dat was de aanbestedingswetgeving die ook rond die tijd inging. De regels die daaruit volgen, zorgen dat het publieke belang voldoende beschermd wordt in de samenwerking met externen.”
Ook op die lezing valt wat af te dingen. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) stelde onlangs dat bestaande aanbestedingsregimes onvoldoende helpen om kwalitatief hoogstaande inhuur te stimuleren. ‘Ze zijn overwegend geladen met bedrijfskundige in plaats van met bredere publieke waarden,’ schreef de WRR. Zonder voldoende zicht op de externe inhuur lopen overheden risico om hun deskundigheid te verliezen. Bestuurders moeten dat volgens de WRR proberen te voorkomen en moeten hun verantwoordelijkheid nemen als ‘schatbewaarder’ van de kwaliteit van het openbaar bestuur.
Ander gezicht
“Als we zo erg willen leunen op externe deskundigheid, dan moeten we nadenken over de organisatie daarvan zodat bewoners op de cruciale plekken niet telkens een ander gezicht zien en kennis niet wegvloeit uit de overheid,” zegt hoogleraar Modderman. “Het is daarom zinnig om eens in de zoveel tijd te reflecteren op hoe de gemeente omgaat met externe inhuur.”
Wat zo’n reflectie allemaal op kan leveren, bleek wederom uit de raadsenquête over Amare. De eerste extern ingehuurde directeur van het gemeentelijke projectteam had geweigerd mee te werken aan een openbaar verhoor. ‘Een schoffering van de enquêtecommissie, de gemeenteraad en de Haagse burger,’ aldus de onderzoekers. Een van de tien aanbevelingen luidde dan ook: ‘Verzeker via contractvoorwaarden de medewerking van betrokken externe partijen aan een raadsonderzoek.’
Dit artikel is tot stand gekomen met steun van Stichting Luis in de Pels.
Hoe het is gekomen
Vrijwel alle overheden in Nederland zijn flink afhankelijk van externe inhuur. Deels is dat het resultaat van bewust beleid sinds de jaren tachtig. Om te bezuinigen, streefden opeenvolgende kabinetten een steeds kleinere overheid na, wat de behoefte aan externen vergrootte. Inmiddels zijn er meer oorzaken te benoemen. Een recent onderzoek van I&O Research toont aan dat de voornaamste reden voor inhuur te maken heeft met krapte op de arbeidsmarkt. Overheden vinden simpelweg te weinig vast personeel en hebben daarom externe hulp nodig. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid liet zien dat externen ook populair zijn als ‘aanjagers’ en ‘tempomakers’ van bepaalde bestuurlijke processen of om een fris perspectief uit te nodigen op complexe kwesties.
Reactie gemeente
‘De gemeente heeft de duidelijke ambitie om de externe inhuur terug te dringen. Dit is ook afgesproken in het coalitieakkoord. Door de krapte op de arbeidsmarkt heeft de gemeente meer externe inhuur dan gewild. Dat moet anders. Daarom komt de gemeente voor de zomer met een nieuw plan van aanpak om de externe inhuur te verlagen en het proces beter in te richten. Daarnaast heeft de gemeente de recruitmentorganisatie versterkt en wordt het Bureau Inhuur Externen doorontwikkeld om de interne mobiliteit te versterken.’
