Participatieregels herzien: gemeente probeert burgers beter bij besluiten te betrekken
Den Haag heeft nieuwe regels voor participatie. Krijgen burgers nu echt meer invloed op gemeentelijk beleid?
Toen de gemeente een jaar geleden de tijden voor betaald parkeren wilde uitbreiden, kwamen inwoners in opstand. Niet alleen waren ze van mening dat het nieuwe beleid weinig zou oplossen, ze voelden zich niet gehoord door de gemeente en stelden dat het participatieproces te wensen over had gelaten. Rondom de herinrichting van het Hobbemaplein klonken vergelijkbare geluiden. De uitbreiding van de parkeertijden werd ingetrokken en het plan voor het Hobbemaplein is inmiddels van tafel.
Niels Hunck, voorzitter van Bewonersorganisatie Leidschenveen, kan meepraten over weinig bevredigende participatieprocessen. Of het nu gaat om het gebied rondom het ADO-stadion of de ontwikkeling van de wijk: enige invloed op het beleid hebben de bewoners niet ervaren, stelt hij. “Wij hebben meerdere keren mogen participeren over dingen waar de facto al een besluit over is genomen. Participatie is dan een soort hokje om af te vinken, maar eigenlijk doet men er niets mee.”
Ik wil de kloof dichten tussen stad en stadhuis
Nieuwe regels voor participatie moeten aan dit soort praktijken een einde maken. Eind december stemde de gemeenteraad in met de nieuwe participatieverordening, met 25 stemmen voor en 20 tegen. Sinds 1 maart gelden de nieuwe regels. De ambitie van verantwoordelijk wethouder Nur Icar (Denk, participatie) liegt er niet om: “Ik wil de kloof dichten tussen stad en stadhuis. Dit is daarvoor de manier.”
‘Participatie, tenzij’
De oude Haagse participatieregels stammen uit 2012. Deze schrijven voor dat een bestuursorgaan, ‘veelal voordat er sprake is van een concreet beleidsvoornemen’, besluit of een participatieproces wel of niet wordt aangegaan. Die vrijblijvendheid wordt nu losgelaten; uitgangspunt is voortaan ‘participatie, tenzij’. Tenzij wettelijk geen participatie mogelijk is (bijvoorbeeld omdat het gaat om uitvoering van rijksbeleid) of het betreffende bestuursorgaan kan motiveren waarom het niet wenselijk of haalbaar is, vindt participatie plaats.
Dat laatste zal in de praktijk niet vaak voorkomen, verwacht wethouder Icar. In het geval van rijksbeleid, zoals door het rijk opgelegde huisvesting van statushouders, kan bovendien nog altijd geparticipeerd worden over de randvoorwaarden. “Bijvoorbeeld over omgevingsfactoren of veiligheidsvraagstukken. Je kan bijna altijd een bepaalde vorm van participatie verwachten.”
Participatie betekent niet dat iedereen zijn zin krijgt
De mate van invloed van burgers kent verschillende gradaties die per participatieproces kunnen verschillen. Zo kan het voorkomen dat de gemeente de volledige beslissingsbevoegdheid overdraagt en uitvoert wat de participanten besluiten. Aan de andere kant van het spectrum kan het zijn dat de gemeente de kaders en plannen opstelt en dat burgers daar slechts hun mening over mogen geven, die niet bindend is.
Serieus nemen
Participatie betekent niet dat ‘iedereen zijn zin krijgt’, benadrukt Icar. “Het gaat erom dat we als gemeente alle belanghebbenden horen en alle stemmen serieus nemen. We nemen mensen mee in dat proces en koppelen terug wat we met hun inbreng gedaan hebben.” Concreet moeten ambtenaren aan de hand van een handboek een aantal stappen volgen. Zij moeten bepalen waarover burgers kunnen meedenken, de behoeften in het desbetreffende gebied in kaart brengen, bepalen hoe en wanneer het participatieproces plaatsvindt en tot slot verslag uitbrengen.
De verordening geldt voor gemeentelijk beleid en is dus niet van toepassing op particuliere projecten, bijvoorbeeld op het gebied van woningbouw. Die vallen onder de Omgevingswet, waarin wel is verankerd dat participatie dient plaats te vinden, maar niet wordt voorgeschreven hoe particulieren dit moeten doen. Bewonersgroepen en raadsleden hebben daarover hun zorg uitgesproken. Zij vrezen dat het gebrek aan participatie op dit gebied tot teleurstelling kan leiden. Een beleidsregel om particulieren te stimuleren een goed participatieproces te volgen is in de maak, zegt een woordvoerder van de gemeente, maar het is nog niet duidelijk of de gemeente daarmee meer kan doen dan particulieren aanmoedigen.
Weinig vooruitgang
Begin 2024 gaf Christine Bleijenberg, associate lector Public Governance aan de Haagse Hogeschool, een lezing getiteld ‘Staat van de Haagse participatie 2023’. Daarin sprak ze onder meer (over participatie op rijksniveau) van een ‘gevaarlijke combinatie van goede bedoelingen en gebrek aan kennis’ en stelde ze dat sinds de jaren negentig, goede wil ten spijt, weinig vooruitgang is geboekt.
Over parkeren wordt bijvoorbeeld heel verschillend gedacht. Dat maakt participatie lastig
Een jaar eerder voerde de Haagse Rekenkamer een onderzoek uit naar participatie in de energietransitie. De conclusie luidde dat de gemeente haar best had gedaan om inwoners te laten participeren, maar dat voorbereiding en uitvoering tekortschoten. Zo hield de gemeente zich te weinig aan de eigen voorschriften, waren er geen duidelijke afspraken met participerende inwoners en werd na afloop van het proces onvoldoende duidelijk wat met de inbreng was gedaan.
Een reden waarom het zo moeilijk is participatie te verbeteren, is dat mensen ‘liever andere dingen doen’, zegt Menno Hurenkamp, hoogleraar Democratie als mensenwerk aan de Universiteit voor Humanistiek. “Deelnemen aan een vergadering of inspreken bij beleid is een ‘noodcircuit’ waar de meeste bewoners alleen gebruik van maken wanneer er iets niet goed gaat in de buurt of in hun leven.” Daarnaast willen mensen participeren als er niet alleen naar ze geluisterd wordt, maar er ook iets verandert, stelt Hurenkamp.
Representativiteit
Bewonersorganisatie Rivierenbuurt/Spuikwartier (BRS) diende een zienswijze in op het concept van de participatieverordening, waarin ze onder meer haar zorgen uitsprak over representativiteit. De twee wijken die de organisatie vertegenwoordigt zijn qua samenstelling zeer divers, legt voorzitter Jan van Gaalen uit. “Daardoor is het ondoenlijk om één gezamenlijke mening te formuleren; over parkeren wordt bijvoorbeeld heel verschillend gedacht. Dat maakt participatie lastig, zowel voor ons als voor de gemeente.”
Je kunt veel mooie woorden op papier zetten, maar het gaat er uiteindelijk om of partijen er ook echt iets mee doen
Dat raakt aan een vraagstuk dat ook in commissievergaderingen meermaals ter sprake kwam: hoe bereik je de zogeheten ‘stille stemmen’? Een bekend manco van participatie is dat vooral de ‘usual suspects’ eraan deelnemen, een groep die grotendeels bestaat uit hogeropgeleide, witte, oudere mannen. Wil je ook andere mensen bereiken, bijvoorbeeld ‘alleenstaande ouders met veel zorgtaken’ of ‘mensen die niet goed Nederlands spreken’, dan loont het om mensen op een andere manier uit te nodigen, zegt hoogleraar Hurenkamp, en te zorgen dat zij zich op hun gemak voelen. “Dan moet je dus nadenken over plek, tijdstip, toon en taal van de uitnodiging, kinderopvang en misschien niet alleen die paar onbenullige koekjes bij de koffie, maar lekker eten.”
De gemeente streeft naar inclusieve participatie door bij ieder proces minstens twee middelen in te zetten om mensen te betrekken. Bijvoorbeeld door te flyeren en online informatie te plaatsen. “Iedereen wil dat de samenstelling van een groep die participeert, divers is,” zegt Icar. “We moeten daarvoor naar de mensen toe gaan. Desnoods klop je bij ze aan om ze uit te nodigen.”
Cultuurverandering
Al met al toont Jan van Gaalen van BRS zich gematigd positief over de nieuwe verordening. “Het geeft voor ambtenaren en bewoners meer duidelijkheid.” Maar of hiermee de participatie daadwerkelijk gaat verbeteren, durft hij niet te zeggen. “Het is heel moeilijk en het kost veel tijd om die heel grote olietanker (de gemeente, red.) een bocht te laten maken.”
Voor Niels Hunck van Bewonersorganisatie Leidschenveen is het eerst zien, dan geloven. “Je kunt veel mooie woorden op papier zetten, maar het gaat er uiteindelijk om of partijen er ook echt iets mee doen.” Gehoord en geïnformeerd worden over wat er met de inbreng is gedaan en het gevoel enige impact te hebben, zouden het proces volgens Hunck verbeteren. “We willen ons ook geen slag in de rondte participeren. Liever doen we het één keer heel goed, op een manier waar echt over nagedacht is.”
Dit vraagt veel van de ambtelijke organisatie
In een publicatie uit 2023 schrijven de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en adviesbureau Berenschot dat het opstellen van een verordening ‘niet snel gemeengoed is binnen een gemeente’ en mede daardoor niet ‘op een magische manier tot betere participatie leidt’. Van Gaalen ondervond dat onlangs aan den lijve, tijdens een gesprek met de gemeente over de overlast die zijn wijk ervaart van de prostitutiestraten. Hoewel de regels toen nog niet officieel golden, was Van Gaalen toch verbaasd dat de betreffende ambtenaren ‘niets van dit beleid afwisten’. “Om het hele ambtelijke apparaat hiervoor klaar te maken, zal dus nog wel het nodige moeten gebeuren.”
Volgens Menno Hurenkamp is voor ambtenaren vooral steun van bestuurders van belang, in de vorm van de toezegging dat wat bewoners zeggen ook daadwerkelijk meeweegt in de besluitvorming.
Wethouder Nur Icar erkent dat participatie niet onmiddellijk vlekkeloos zal verlopen. “Het vraagt veel van de organisatie, we moeten ze de tijd gunnen om veranderingen door te maken. Dit is een eerste en belangrijke stap.” Voor ambtenaren is een leertraject opgezet. Over een jaar wordt de werking van de verordening en het handboek besproken in de gemeenteraad, over twee jaar volgt een officiële evaluatie. “Het duurt wel een paar jaar voordat dit geland is,” denkt Icar. “Het wordt een proces van de lange adem.”
De redactie biedt u dit verhaal gratis aan. Meer Haagse verhalen? Neem een (proef)abonnement op weekkrant Den Haag Centraal. Elke donderdag in de bus. De krant is ook verkrijgbaar bij onze verkooppunten.
